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Allgemeiner Arbeitsmarkt - Rede Tanzer

Rede von Michael Tanzer, Referent im Landesarbeitsamt Niedersachsen/Bremen, anlässlich der Fachtagung am 22. Mai 2003 in Hannover

Die neue Geschäftspolitik der Bundesanstalt für Arbeit
Kurskorrektur oder Richtungswechsel zu Lasten der Förderung benachteiligter und behinderter Menschen?

Sehr geehrter Herr Finke,
verehrte Damen und Herren,

lassen Sie mich zunächst, abweichend von meiner vorgesehenen Rede eine Aussage aufgreifen, die Herr Finke in seiner heutigen Einführung vorgebracht hat. Er hat im Zusammenhang mit der Absicht der Bundesanstalt für Arbeit, in diesem Jahr ohne Bundeszuschuss zu agieren, darauf verwiesen, dass die Bundesanstalt ohne Druck von „Außen“ handeln könne. Dazu möchte ich sagen, dass die Mitarbeiter der Bundesanstalt dies im Laufe des vergangenen Jahres mit Sicherheit anders wahrgenommen haben. Die öffentliche Debatte war damals beherrscht von Aussagen wie „Zerschlagt die Bundesanstalt“, „Privatisiert die BA“, „Schafft die Landesarbeitsämter ab“, „Reduziert das Personal der Bundesanstalt um die Hälfte“. Und es wurde ein Reformprozess eingeleitet, dessen Umsetzung gerade erst begonnen hat.

Es erscheint mir durchaus so, dass zwar die Kritiker und die Kritikpunkte im Zeitverlauf wechseln, aber die Bundesanstalt für Arbeit permanent zum Kristallisationspunkt der Unzufriedenheit genutzt wird. Ich glaube dieser Umstand steht im Zusammenhang mit der zugegebenermaßen bedrückenden Problematik der hohen und seit Jahren ansteigenden Arbeitslosenzahlen. Wobei dieses Problematik eben i.d.R. als Problem der Bundesanstalt für Arbeit dargestellt wird, obwohl es ein gesamtgesellschaftliches Problem ist und viele Akteure, einige sogar stärker als die Bundesanstalt die Situation am Arbeitsmarkt beeinflussen.

Es ist noch gar nicht so lange her, dass die Bundesanstalt ein sehr offensives Fördergebaren praktiziert hat. Qualifizierung wurde auf möglichst hohem Niveau nicht nur als Mittel zur Integration in den Arbeitsmarkt, sondern als eigenständiges Ziel realisiert und finanziert. Der soziale Aspekt wurde in Form einer umfangreichen Förderung des zweiten Arbeitsmarktes betont. Dieses Fördergebaren hat massivste Vorwürfe aus dem wissenschaftlich-politischen Raum gegenüber der Bundesanstalt hervorgerufen. Es werde mit hohen Aufwendungen für Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik nur ein minimaler Eingliederungserfolg erreicht. Es gebe eine enge Verwobenheit und daher fehlende Interessenabgrenzung zu Bildungsträgern der Arbeitsmarktpolitik. Tenor dieser Vorwürfe war, die Bundesanstalt verschwende Milliarden.

Gleichzeitig gibt es das scheinbar paradoxe Phänomen, dass hohe Lösungserwartungen und -anforderungen aus dem gesellschaftlich-politischen Raum an die Bundesanstalt bestehen. Durch immer neue Sonderprogramme soll Symptomen gesellschaftlicher und ökonomischer Fehlentwicklungen abgeholfen werden. Fehlen beispielsweise auf der Marktseite der Arbeitgeber Lehrstellen und Arbeitsmöglichkeiten für Jugendliche, soll die Bundesanstalt diese Lücke schließen. Verlassen Jugendliche die Schule ohne grundlegende Lebens- und Berufsreife, wer soll durch berufsvorbereitende Maßnahmen diese Berufsreife nachträglich herbeiführen, natürlich die Bundesanstalt. Realisieren Unternehmen einen niedrigen Beschäftigungsanteil bei Schwerbehinderten, wer soll diesen Anteil erhöhen, sicher doch die Bundesanstalt. Treten dann Unzulänglichkeiten incl. der häufigen Erfolglosigkeit dieser scheinbaren Problemlösungen auf, wird es demjenigen zugerechnet, der als letzter in dieser Handlungskette steht; eben der Bundesanstalt.

Nun sind in der Tat, auch als Reaktion auf die von mir Eingangs erwähnten Kritikpunkte, einige grundlegende Veränderungen der Bundesanstalt im Gang. Sichtbarstes Zeichen mag durchaus sein, dass ein neuer Vorstand in Nürnberg die Arbeit aufgenommen hat. Dieser ist angetreten mit der Absicht,

a) die Bundesanstalt auf ihre Kernaufgaben zu fokussieren. Sie soll als Dienstleister für den ersten Arbeitsmarkt auftreten. Das bedeutet u.a., Menschen vorrangig in Arbeit zu bringen. Eine etwaige Förderung dient als Mittel, dieses Ziel zu erreichen. Sie kommt weniger als soziale Versorgung oder als prophylaktisch Qualifizierung in Betracht.

b) die finanziellen Aufwendungen für diese Aufgabenerfüllung in Grenzen zu halten. Dabei wurde, wie Sie alle wissen, der zu Jahresbeginn konstatierte Wille, ohne Bundeszuschuss zu agieren, inzwischen aufgegeben. Und auch bei den besonderen Leistungen für Menschen mit Behinderungen sind außerplanmäßige Mittel in Höhe von 135 Mio. € beantragt worden. Dennoch bleibt als Zielsetzung angesichts der finanzpolitisch ungünstigen Gesamtsituation des gesamten Staatssektors bestehen, den Bundeszuschuss so gering wie möglich zu halten. Und nach wie vor stehen Aussagen im Raum, wonach mittelfristig der Bundeszuschuss entfallen, ja sogar eine Senkung des Beitrages zur Arbeitslosenversicherung erfolgen soll. Auch hier wird von der Bundesanstalt von „Außen“ ein Beitrag zur Senkung der Lohnnebenkosten erwartet.

Sicherlich ist es unstrittig, dass gerade die Förderung behinderter Menschen und Rehabilitanden sehr häufig an der Grenze von Integrationsüberlegungen und sozialer Hilfestellung erfolgt. Wobei, und das scheint mir der entscheidende Punkt bei der weiteren Diskussion zu sein, die Finanzierungsströme leider nicht unter diesem Gesichtspunkt sauber getrennt verlaufen.

Es gibt möglicherweise auch keinen Dissens, selbst nicht für den Bereich der Menschen mit Behinderungen und Benachteiligungen, hinsichtlich des Zieles, mit finanziellen Anstrengungen der Bundesanstalt vorrangig eine Integration in Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt erreichen zu wollen. Der Dissens tritt allerdings i.d.R. sofort auf, wenn es gilt eine Antwort auf die Frage zu finden,

a) welchen Handlungsbeitrag zur Erreichung dieses Zieles die Bundesanstalt von dem einzelnen Betroffenen fordern darf ? Wie viel Eigenaktivität des Arbeitslosen auch eines Rehabilitanden ist zumutbar ? Wie viel regionale Mobilität, wie viel Flexibilität hinsichtlich Arbeitsinhalten, Arbeitszeiten und Arbeitsentgelt ist oppor-tun ?

b) und welchen finanziellen Aufwand im Einzelfall hat die Bundesanstalt zu betreiben, um diese Ziel zu erreichen. Welche Art der Förderung ist ausreichend bzw. angemessen. Wie häufig ist eine gleichartige Förderung zu wiederholen, welche Dauer und Höhe ist wirklich erforderlich ?

Im Interesse des Betroffenen ist es vielfach, einen möglichst geringen eigenen Handlungsbeitrag leisten zu müssen und die maximal denkbaren Aufwendungen zu erlangen. Die Hauptfinanziers der Arbeitslosenversicherung, die Beitragszahler, also Arbeitgeber und Arbeitnehmer, haben eher entgegengesetzte Interessen. Auf der Grundlage des Gesetzes müssen nun die Fachkräfte der Bundesanstalt tagtäglich bei einer Vielzahl unterschiedlichster Sachverhaltskonstellationen diese Interessengegensätze austarieren. Dass dies nicht reibungslos erfolgen kann, sollte wohl jedem klar sein.

Im Einzelfall führt dies sicherlich auch im Bereich der behinderten Menschen und benachteiligten Jugendlichen gegenwärtig zu einer akzentuierteren Abwägung zwischen Förderumfang und Integrationschance als in der Vergangenheit. Andererseits haben viele der bisherigen aufwendigen Förderaktivitäten die Erfolglosigkeit auch eher kaschiert und die Enttäuschung über die Realitäten hinausgezögert als wirklich geholfen. Machen wir uns nichts vor, viele Schlaglöcher können mit hohem Aufwand eben nur abgedeckt aber nicht dauerhaft gefüllt werden. Was hier fehlt, ist eine grundlegende Sanierung der gesamten Straße. Dennoch scheuen wir nach wie vor diesen Aufwand nicht, wenn er denn nach Art und Schwere der Behinderung abgestuft zwingend erforderlich ist.

Unter der Restriktion begrenzter Ressourcen wird das aufwendige Abdecken von Förderbegehren durch die Bundesanstalt, immer dann schwierig, sofern die Einschätzung über die behinderungsgerechte Erforderlichkeiten zwischen Betroffenem und Arbeitsamtsmitarbeiter unstimmig ist. Eine gewünschter Förderumfang kommt aus Sicht der Bundesanstalt beispielsweise dann nicht in Betracht, wenn die Nutzung einer alternativen Institution, ein geringeres Förderniveau oder eine kürzere Dauer die annähernd gleiche Integrationschance eröffnet. Oder, um es negativ auszudrücken, wenn auch ein höherer Förderumfang die Integrationshindernisse nicht entscheidend zu überwinden hilft. Ist dieser Förderumfang dennoch sozialpolitisch gewünscht, dann müssen an dieser Stelle andere Finanzierungsquellen herangezogen werden.

Über diese Sachlage hinaus, lässt ein Blick auf die aktuelle Datenlage erkennen; dass von einem Kahlschlag oder Förderstopp bei den Menschen mit Behinderungen und Benachteiligungen durch die Bundesanstalt keinesfalls gesprochen werden kann.

Ende April 2003 wurden 608 behinderte Menschen mehr durch die Arbeitsämter in Bezirk Niedersachsen-Bremen gefördert als zum gleichen Zeitpunkt des Vorjahres, insgesamt 13.734, und das obwohl der Bestand der gemeldeten behinderten Menschen in Niedersachsen-Bremen um 851 auf 35.471 zurückgegangen ist.

Die Ausgaben für die Förderung behinderter Menschen durch die Arbeitsämter in Niedersachsen-Bremen, die von 2001 auf 2002 bereits um 15,4 % auf 302 Mio. angestiegen sind, steigen bisher unvermindert weiter. Bis Ende April wurden 14,2 % bzw. 13 Mio. € mehr aufgewendet als im gleichen Vorjahreszeitraum. Zur Verfügung stehen für das Jahr 2003 Fördermittel in einem Gesamtumfang von 330 Mio. €, das sind 9 % mehr als im Vorjahr verausgabt wurden. Außerdem gibt wie bereits gesagt, diesbezüglich erste Signale, dass dieses Volumen noch weiter aufgestockt wird. Wir sind froh, dass diese Aufstockung erfolgt, weil dadurch u.a. sicher gestellt ist, dass alle erforderlichen individuellen Förderungen in Werkstätten für behinderte Menschen ohne Abstriche realisiert werden können.

Für die Förderung jugendlicher Benachteiligter werden von den Arbeitsämtern in Niedersachsen und Bremen 96 Mio. € bereit gestellt, auch das sind 7,6 Mio, € mehr als im Jahre 2002 ausgegeben wurden. Die Förderbeschränkung zu Jahresanfang im Bereich der nicht behinderspezifischen Berufsvorbereitungsmaßnahmen ist inzwischen aufgehoben worden. Somit können alle von den Arbeitsämtern für erforderlich gehaltenen Maßnahmen in vollem Umfang realisiert werden.

Wer angesichts dieser Sachlage von einem Rückzug der Bundesanstalt aus der Förderung von Behinderten und Benachteiligten spricht, ignoriert die Fakten. Ich würde dies noch nicht einmal als Richtungswechsel bezeichnen. Was gegenwärtig erfolgt, ist eine Dämpfung des Ausgabenanstiegs durch eine akzentuiertere Betonung des für eine Integration zwingend erforderlichen Förderbedarfs. Im Einzelfall mag es dabei zu unterschiedlichen Einschätzungen bei Betroffenen und Arbeitsamtsmitarbeitern hinsichtlich der Angemessenheit des Förderumfanges und des Förderweges kommen. U.U. muss eine Klärung dieser unterschiedlichen Einschätzungen sogar im Zuge eines Verwaltungsverfahrens herbeigeführt werden. Aber auch dies ist keine gänzlich neue Sachlage.

Grundansatz für die Berater in den Arbeitsämtern muss es jedoch sein, eine Förderung im Interesse der Versichertengemeinschaft auf die aufwandsangemessensten Schritte zu konzentrieren. Dabei gilt es, das gesamte Spektrum an Förderinstrumenten zu berücksichtigen, auch jene Instrumente, die nicht zu den besonderen Leistungen der beruflichen Rehabilitation zählen. Wobei einerseits ein Anstieg des Förderniveaus von Schritt zu Schritt nicht ausgeschlossen ist. Andererseits ist aber ein unangemessener Fördereinstieg auf höchstem Niveau und womöglich die mehrfache Wiederholung eines solchen Förderschrittes nicht mehr opportun. In jedem Fall soll jeder Schritt mit der Zielsetzung erfolgen, das Förderungserfordernis möglichst schnell zu beenden. Am besten durch eine Beschäftigungsaufnahme im ersten Arbeitsmarkt. Dieser Grundansatz korrespondiert manchmal leider nicht mit den Erwartungen und Wünschen der Betroffenen. Aber ich denke, die Bundesanstalt ist es nicht nur dem Beitragszahlern gegenüber schuldig, die Effektivität des Mitteleinsatzes zu gewährleisten. Sie ist auch den Menschen mit Behinderungen und Benachteiligungen gegenüber in der Verantwortung, bei gegebenen Rahmenbedingungen die Integrationsmöglichkeiten realistisch darzustellen.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.